Proposisjonen om offentlig tjenestepensjon av 26. mars 2009 (Prop. 107 L (2009-2010))

Kommentar, Jan Mønnesland, 06.04.2010

Proposisjonen gir forslag til de lovendringer som departementet anser nødvendige/ønskelige for å implementere avtalen av 2009 om offentlige tjenestepensjoner. Formelt gjelder proposisjonen bare SPK. Det forutsettes at en i kommunal sektor inngår tariffavtale med de samme reglene som nå foreslås for statens del.

En tidligere versjon ble presentert av departementet i høringsanotat av 20. november 2009. Alle hovedorganisasjonene sendte et felles høringsnotat til departementet hvor en mente at vesentlige deler av forslagene var i strid med den inngåtte avtalen. En påpekte at det ikke tilla departementet alene å tolke avtalen der det måtte være uenigheter, dette måtte i så fall tas opp med de berørte organisasjonene for en gjensidig avklaring.

Med et mindre unntak (underregulering av pensjonsgrunnlaget for alderspensjon ved uttak av særalderspensjon og AFP før 67 år) har departementet ignorert organisasjonenes henvendelse, og insisterer fortsatt på å lovfeste sine ønskemål også der organisasjonene har påpekt at dette bryter med den inngåtte avtalen.

Det må da bli en hodepine for organisasjonene hvordan en skal forholde seg til en slik departemental arroganse og brudd på avtaler. I den stoltenbergske parlamentarismen er stortingsflertallet utgått fra regjeringen og ikke omvendt. Med mindre en på annen måte setter makt bak sine krav må en derfor regne med at stortinget godtar proposisjonen uten endringer.

De opsjoner en da har, vil være rettslige tiltak for å møte avtalebrudd og ignorering av grunnlovsvern etc. En annen arena er de forhandlinger som skal skje i de andre pewnsjonsområdene utenom SPK. Det vil da måtte tas i vårens oppgjør bl.a. i kommunal sektor. Uansett arena vil en vellykket motstand være avhengig av at det finnet tilstrekkelig samhold og vilje til å kjøre konflikt organisasjonene imellom.

Proposisjonens lovforslag er begrenset til årskullene fram til 1953, dvs. de som har opptjening i folketrygden etter dagens modell. Reglene om levealdersjustering og underregulering av løpende pensjoner forventes imidlertid å gjelde også for senere årskull.

Nedenfor følger en gjennomgang av viktige elementer i proposisjonens opplegg.

Underregulering av løpende pensjoner
I pensjonsavtalen av 2009 er det avklart at tjenestepensjonens alderspensjon skal reguleres på samme måte som folketrygdens alderspensjon. Det innebærer at pensjonsgrunnlaget reguleres med lønnsveksten fram til uttak av alderspensjonen, og at løpende pensjoner reguleres med lønnsveksten fratrukket 0,75 prosent. med lønnsveksten fratrukket 0,75 prosent.

Departementet foreslår nå at en også skal underregulere løpende utbetaling av AFP og løpende utbetaling av særalderspensjoner, dvs. utbetalinger av løpende pensjoner før en blir 67 år. Arbeidstakerorganisasjonene protesterte mot dette i sitt høringsnotat, og mente at avtalen ikke hjemlet slik underregulering. Departementet står like fullt på sitt.

Underregulering av pensjonsgrunnlaget for alderspensjonen
I høringsnotatet foreslo departementet at en i tillegg til å underregulere de løpende AFDP-utbetalingene, så skulle en også underregulere pensjonsgrunnlaget for den framtidige alderspensjonen for den perioden en mottok AFP. Det innebærer at den alderspensjonen en har krav på ved fyllte 67 år skulle nedreguleres med 0,75 prosent per år en hadde mottatt AFP. En skulle altså starte med en lavere alderspensjon enn en ellers ville hatt om en jobbet fram til 67 år.

Dette mente organisasjonene var et klart brudd på avtalen. På dette punktet har departementet nå gitt etter, pensjonsgrunnlaget skal ikke underreguleres selv om en mottar AFP (eller særalderspensjon) før en tar ut alderspensjon ved 67 år.

Levealdersjustering, samlede effekter for overgang til alderspensjon
Allerede i høringsnotatet aksepterte departementet at særalderspensjon opp til 67 år samt AFP ikke skulle levealdersjusteres. Dette var i tråd med organisasjonenes syn, og fastholdes nå i proposisjonen. Samtidig går det klart fram av avtalen at tjenestepensjonens alderspensjon skal levealdersjusteres på samme måte som ny folketrygd. To, 1953-kullet gjøres dette ved folketrygdens forholdstall.

For de som tar ut særaldersgrense blir proposisjonens opplegg slik at en mottar pensjon ved uttak på samme måte som i dag. Deretter underreguleres denne med 0,75 prosent årlig, og vil da ligge på et lavere nivå når en blir 67. Da hopper en imidlertid opp til fullt pensjonsgrunnlag igjen, og starter på ny frisk derfra med ny underregulering. Dette blir et hopp oppover for de første årskullene etter 1943-kullet, siden disse får en levealdersjustering gjeldende fra 67 år som da vil være lavere enn det en vinner på å nulle ut tidligere underregulering. Etter hvert vil levealdersjusteringen spise opp dette hoppet, og jo lenger fram i årskullene en kommer, jo mer vil pensjonen reduseres når en blir 67 år.

For de som går av med AFP vil en få en tilsvarende underregulering i den folketrygdbaserte AFP fram til en blir 65 år. Da vil en gå over til tjenestepensjonsberegnet AFP, og begynner der ut fra fullt pensjonsgrunnlag. Så kommer en ny periode med underregulering til en blir 67 år. Så kommer tilsvarende hopp som for særalderspensjonister, bortsett fra at AFP-pensjo­nisten da bare tar igjen to års underregulering i dette hoppet. Det blir derfor bare 1944-kullet som får et hopp oppover, for senere kull vil levealdersjusteringen fra 67 år av spise opp hoppet pga. at en begynner forfra med løpende underregulering

Ovenfor omtalte hopp kommer i tillegg til det hoppet som følger av at en fra 67 år får samordning med folketrygdens alderspensjon. Proposisjonens forslag er at også for særalderspensjonene skal samordningen først skje ved 67 år.
Dette er altså departementets bidrag til å forenkle pensjonssystemet.

Uføretrygd, overgang til alderspensjon
I dag omgjøres uføretrygden til alderspensjon når en når stillingens aldersgrense, som normalt er 70 år. Departementet foreslår at en i stedet skal ha overgang ved 67 år. Det henger sammen med at en vil levealdersjustere alderspensjonen også for uføre. Om en går over til alderspensjon først ved 70 år vil uføre få en bedre pensjon enn de som tar ut alderspensjon fra 67 år, dels fordi en da vil få noe bedre uttelling gjennom forholdstallene, og dels ved at en slipper underregulering fram til 70 år. Det synes departementet vil være helt urimelig.

Arbeidstakerorganisasjonene og flere andre instanser var i høringen uenig i dette, og mente en burde opprettholde 70 år som overgangstidspunkt. Begrunnelsen her vart at de uføre ville tape på en overgang til 67 år.

Et annet spørsmål her er hvorvidt en i det hele tatt bør ha levealdersjustering for uføre. De kan per definisjon ikke arbeide lenger for å kompensere for levealdersjusteringen. Dette blir bl.a. påpekt av Forsvar offentlig pensjon og en rekke lokale fagforeninger i høringsrunden.

Individuell garanti, grunnlovsvern
I pensjonsavtalen av 2009 heter det at levealdersjusteringen skal gjennomføres slik at grunn­lovs­vernet ivaretas. Samtidig har avtalen nedfellt en individuell garanti for opptjente rettig­heter per januar 2011 som sikrer 66 % pensjon ved 67 år etter 30 års medlemstid for de med 15 år eller mindre igjen til 67 år.

I høringsutkastet tolket departementet dette som at grunnlovsvernet var identisk med den individuelle garantien. I den felles høringsuttalelsen protesterte organisa­sjonene mot en slik tolkning. De viste til utredningen fra Justisdepartementets lovavdeling som klart påpekte at det ikke var grunnlovsmessig adgang til å levealdersjustere allerede opptjente rettigheter. Dette gjelder da ut over de begrensninger som er nedfelt i den individuelle garantien. En viste i den sammenheng til pensjonsgjennomgangen for medlemmer av Høyesterett og Stortinget, hvor en konkluderte tilsvarende om grunnlovsvernets sikring av allerede opptjente rettigheter. Organisasjonene krevde derfor at en skulle beregne separat de opptjente rettighetene per 1. januar 2011, og la levealdersjusteringen bare påvirke overskytende pensjon ved avgang.

Departementet står på sitt, og avviser totalt organisasjonenes tolkning av avtalen. De har en lengre argumentasjon hvor de viser til at den individuelle garantien normalt vil gi tilstrekkelig uttelling når en senere blir 67 år, og at en dermed får ivaretatt grunnlovsvernet. Det en da ser bort fra er at det ikke er gitt at alle blir i offentlig tjeneste fram til 67 år, og at også disse skal omfattes av grunnlovsvernet. Interessant at Arbeidsdepartementet her mener seg å være sterkere juridiske tolkere enn Justisdepartementets lovavdeling.

I samme åndedrett åpner en for at det kan bli problemer med pensjonssikringen for de som er født for sent til å bli fanget opp av den individuelle garantien. Det varsles derfor at en bør komme tilbake til dette når en senere skal lage et opplegg for kullene fra 1954 av, som berøres av den nye opptjeningsmodellen. Da har en indirekte sagt at det er ting ved lovvernet som ikke ivaretas, men en nekter altså å gjøre noe med dette i denne omgangen.

Tidlig uttak av folketrygd
I folketrygden skal en fra 2011 av kunne velge avgangsalder etter 62 år, gitt at en er rik nok til å oppfylle inntektskravet for tidlig avgang. En har latt privat AFP inngå i beregningen av dette inntektskravet, og har tidligere varslet å vurdere om også tjenestepensjon skal med­regnes. Slik medregning er ikke foreslått, verken for offentlig AFP eller offentlig tjeneste­pensjon. En logisk forklaring er at når offentlig AFP fortsatt skal gi opp­tjening til tjenestepensjon under AFP-perioden samt at tjenestepensjonen normalt først kan tas ut etter 67 år, så vil det være lite naturlig å medregne disse i beregningen av inn­tektskravet for tidlig avgang i folketrygden.

Like fullt skal det være mulig også for offentlig ansatte å ta ut folketrygd fra 62 år. Det foreslås nå at en ikke kan ta ut denne sammen med offentlig AFP eller tjenestepensjon (ved særaldersgrense) før 67 år. Tar en ut folketrygden før 67 år må en altså bare leve av denne. For de fleste vil dette være et lite gunstig alternativ, men det er altså en opsjon.

Samordningen med tjenestepensjonen når en senere blir 67 år foreslås gjennomført ved at en bruker forholdstallene per 67 år for tjenestepensjonen og samordningsfradraget, mens en bruker forholdstallet ved avgang (før 67) for folketrygdens del. En får altså mindre folketrygd hele livet pga. tidlig avgang, mens samordningsfradraget regnes som om denne avkortningen ikke var aktiv. Her blir mao samordningsgevinsten nedskalert, og vil lett kunne bli større enn faktisk utbetaling fra folketrygden (slik det blir i eksempelet i tabell 11.9). Tanken er at en må ta sin straff ved å gå av med folketrygd før 67 år, tjenestepensjonen skal ikke nulle ut den straffen.

Kompensering av levealdersjusteringen ved å jobbe lenger
Fleksibelt uttak av folketrygden innebærer at en benytter forholdstallene ved avgangsalder slik at en får lavere årlig pensjon ved tidlig avgang og høyere årlig trygd ved senere avgang (62 år som nedre grense og 75 år som øvre grense). Dette er et viktig element for å stimulere til senere avgangsalder.

I pensjonsavtalen av2009 heter det at det gis anledning til å kompensere for levealders­justeringen ved å stå i stilling ut over 67 år.

Departementet har valgt å tolke dette restriktivt, de foreslår at det skal settes et øvre tak for pensjonsøkningen ved senere avgang, og dette øvre taket skal settes ved full kompensasjon for levealdersjusteringen. Metoden de bruker er at en for tjenestepensjonen, samordnings­fradraget og folketrygden bruker forholdstalle som gjelder for aktuell avgangsalder, dvs. at forholdstallet (som pensjonen skal divideres med) reduserer etter hvert som avgangsalderen økes. For tjenestepensjonens del settes det imidlertid en nedre grense på 1,000. For folke­trygden og for samordningsfradraget lar en imidlertid forholdstallet reduseres også ut over dette, i tråd med folketrygdens prinsipp.

Resultatet blir at en vinner på å stå lenger i jobb bare til en har kompensert for levealdersjus­teringen. For en i 1953-kullet når dette allerede ved 68 år, for kull før dette enda tidligere (det er snakk om måneder og ikke år). Jobber en enda lenger øker folketrygden parallellt med samordningsfradraget. Det en netto kommer ut med blir bare en forholdstallbasert økning i netto samordningsgevinst. Da snakker vi mer om hundrelapper en n noe særlig ut over dette.

Dette grepet har møtt sterk motstand i høringsrunden. Arbeidstakerorganisasjonene, i sitt felles høringssvar, mener dette en en lite rimelig tolkning av avtalen, og ber om at samordningsfradraget ikke må økes slik at det nuller ut gevinsten ved å jobbe lenger. Det samme mener Forsvar offentlig pensjon, KLP, SPK, Finansnæringens fellesorganisasjon, Pensjonskasseforeningen etc. De påpeker at departementets forslag er i motstrid til hovedmålet med pensjonsrefommen.

Det er en sterk assymetri i departementets forslag, hvor en gir fullt utløp for reduksjoner i folketrygden ved tidlig avgang, men nuller ut gevinsten i folketrygden ved sen adgang. Det er vanskelig å se noen konsistent begrunnelse for departementets opplegg. Det kan virke som om en vil lage systemet slik at det oppleves urettferdig, for da i senere runder å kunne ta omkamp om hele konseptet.

For særalderspensjonistene er departementets forslag at disse kan kompensere for levealders­justeringen ved å gjeninntre i sine stillinger ved alder 67, og så jobbe de nødvendige måneder for å kompensere for levealdersjusteringen. Flere høringsin­stanser har påpekt at en slik mulighet virker fiktiv. Arbeidstakerorganisasjonene har derfor krevd at det må lages særskilte regler for hvordan disse kan kompensere for levealdersjusteringen, og at en ved fravær av slike praktisk gjennomførbare regler må la være å levealdersjustere pensjonene for denne gruppen. Departementet vender det døve øret til.

Oppsatt pensjon
Oppsatt pensjon skal som før reguleres med lønnsveksten fram til uttak. Deretter vil oppsatt pensjon behandles på samme måte som alderspensjon, dvs. underlagt levealdersjustering og underregulering.

Det foreslås at oppsatt pensjon ikke kan tas ut før en har nådd stillingens aldersgrense. Ser en bort fra stillinger med særaldersgrense vil aldersgrensen normalt være på 70 år. En kan likevel ta ut oppsatt pensjon fra 67 år dersom en samtidig tar ut folketrygd.

Det foreslås ingen endringer i disse reglene.

Oppsatt pensjon vil gjelde de som helt eller delvis har sluttet i offentlig tjeneste uten å gå over på offentlige pensjonsordninger. Disse vil da oftest ha gått over i annen yrkesaktivitet.

Også de fleste private tjenestepensjonsordninger har en klausul om at pensjonen først kan utbetales fra 67 år. Dette følger av dagens lovgivning. Banklovkommisjonen arbeider nå med å vurdere eventuelle endringer i disse reglene som en tilpasning til pensjonsreformen. Det skal i den sammenheng vurderes hvorvidt en skal få mer fleksible uttaksregler for de som tar ut folketrygd før 67 år.

Det er ingen henvisninger i proposisjonen til dette arbeidet, ingen antydning om at det bør vurderes å åpne for tidligere uttak også av oppsatt offentlig pensjon. Det kan være to mulig forklaringer på dette. Enten er det en ren uteglemmelse, en foreslår lovverk nå som en even­tuelt vil revidere i samsvar med den forestående gjennomgang av private tjeneste­pensjoner. Eller det kan være at en ikke er innstilt på en slik oppmykning for offentlig oppsatt pensjon, ut fra en holdning om at når en beholdt dagens system i offentlig tjenestepensjon skal dette også gjelde oppsatte pensjoner fullt ut.

For de som er gått over fra offentlig til privat virksomhet vil en slik holdning få store konse­kvenser. En vil da bare ha en svak opptjening av private tjenestepensjoner, og vil derfor i mindre grad få nytte av om disse skal få mer fleksible uttaksaldre. En vil da i stor grad måtte leve på folketrygd alene pluss eventuelle rettigheter i privat AFP dersom en vil gå av før 67 år. Dette vil gjøre at disse personene kommer langt dårligere ut fram til 67 år enn andre i privat sektor med full opptjening i de private tjenestepensjonsordningene.

Samordning med privat AFP
Dersom en med oppsatt pensjon har rett til privat AFP, vil denne bli samordnet med den offentlige alderspensjonen. I dagens ordning vil en slik samordning bare være aktuell for de med særaldersgrense, siden det bare er de som kan ta ut offentlig pensjon før 67 år. Sam­ordningen er på 100 %, dvs. at all privat AFP kommer til fratrekk.

Ved ny privat AFP gir denne en livsvarig ytelse, og samordningen med offentlig pensjon vil dermed få stort omfang. Departementet foreslår at en fortsatt skal ha en samordning på 100 %.

Den private AFP-ytelsen er livsvarig, og er nøytral på samme måte som folketrygden. Jo tidligere en tar ut AFP, jo mindre blir den årlige ytelsen. Ytelsen økes med økende uttaksalder fram til 70 år. I tillegg gis det to nivåer i utbetalingen, hvor en får mer utbetalt før 67 år enn etter, slik at jo mer en har fått ekstra før 67, jo mindre blir det livsvarige utbetalingsnivået etter 67 år.

Departementet foreslår at samordningen med tjenestepensjonen skjer ut fra hva privat AFP ville vært om en ventet med å ta ut denne til en var 67 år. Det betyr at en som tar ut privat AFP før 67 år vil få mindre utbetalt enn det beløpet samordningen benytter. En får mao. samordnet bort mer enn en får utbetalt fra 67 år av.

Arbeidstakerorganisasjonene har protestert mot dette i sin felles høringsuttalelse, hvor en sier at en slik kraftig samordning ”går langt ut over det som er en rimelig tolkning av hva partene ble enige om”. NHO mener en slik samordning blir prinsipielt gal, og KLP, Finansnæringens fellesorganisasjon og styret for pensjonsordningen for sykepleiere mener disse reglene gir en alt for streng samordning og protesterer mot at dette gjennomføres uten grundigere utredning.

Departementet gir blaffen i alle disse innvendingene, og står på sitt.

Barnetillegg
Alderspensjonister som forsørger barn under 18 år mottar et barnetillegg på 10 prosent av pensjonen per barn.

I sin grenseløse gjerrighet foreslår departementet at dette nå skal regnes av alderspensjonen etter levealdersjustering.

Dette vil ha minimal økonomisk betydning for pensjonskassene, men vil være svært viktig for de få dette gjelder. Det er vanskelig å hevde at disse barna kan kompensere for denne leve­aldersjusteringen, all den tid ytelsene uansett opphører når barnet blir 18 år.

Forslaget er identisk med innholdet i høringsnotatet, og ble ikke kommenter i høringsut­talelsene.

Annet
I figur 12.3 vises en figur med prediksjon av antall alderspensjonister i SPK. Her har en forutsatt at reduksjonen i dødeligheten flater gradvis ut.

På høy tid at en slik edruelighet vises også i offentlige dokumenter. Dette samsvarer med den prognoseteknikk som SSB har benyttet helt fram til 2002. Da gikk en over fra å bruke en slik seriøs metodikk og gikk over til å ekstrapolere den veksten i forventet levealder som en har hatt de siste tiårene, altså transisjonsveksten i den perioden hvor en fikk en markert reduksjon i spedbarndødeligheten. Disse useriøse prognosene har blitt brukt til å hausse opp tall som kan begrunne innstrammingen i folketrygden.

Utmerket at SPK her viser normal faglig seriøsitet, dette er noe som SSB også snart bør følge opp. Dette følger opp Utdanningsforbundets kommentar og alternative beregninger publisert i temanotat 2004:1 og 2004:10.